Grondbeleid

Een grondexploitatie (officieel grondexploitatiecomplex volgens BBV-artikel 52d) is de financiële vertaling van een ruimtelijk plan waarbij de kosten en opbrengsten in de tijd zijn gefaseerd en daarmee onder invloed staan van rente en inflatie. Een grondexploitatie omvat onder meer een jaarlijks te actualiseren grondexploitatiebegroting. Als deze actualisatie zich beperkt tot bijvoorbeeld de vervanging van geraamde kosten door werkelijke kosten of prijsontwikkeling van civiele werkzaamheden kunnen de wijzigingen worden verwerkt in de jaarrekening.

In 2021 is een vijftal grondexploitaties afgesloten. Te weten:

• ES-135.99   Afsl. Sportcampus Zuiderpark
• ES-137      K.O. ESDO-locatie
• ES-147      Westhovenplein
• ZZ-19.99   Afsl. OBL Leidschenveen Ypenburg
• ZZ-34.99   Afsl. Ypenburg

Daarnaast zijn er twee grondexploitaties operationeel geworden, te weten:

• LA-69 Politie-eenheid Binckhorst (RIS 308355)
• ZZ-39 Oude Middenweg ROC (RIS 309369)

Per 31-12-2021 zijn 38 grondexploitaties operationeel. In onderstaande tabel is het totaaloverzicht van de portefeuille grondexploitaties weergegeven.

Het saldo van de grondexploitaties met een negatief saldo (en waarvoor een verliesvoorziening wordt getroffen in de Voorziening Negatieve Plannen (VNP)) is verslechterd met circa € 1,2 mln. Het saldo van de grondexploitaties met een positief saldo is juist verbeterd met circa € 12,4 mln. In totaal leidt dit tot een verbetering van circa € 11,2 mln.

In Den Haag worden de verliesvoorzieningen voor grondexploitaties met een negatief saldo getroffen op basis van Netto contante waarde (waardering nu) en niet op Eindwaarde (waardering op het moment van afronding project). Dit mag conform de BBV mits in de paragraaf Grondbeleid ook de verliesvoorziening op Eindwaarde wordt genoemd. De verliesvoorziening bedraagt netto contant per 1-1-2022 € 176 mln. negatief, zoals in voorgaande tabel ook is weergegeven. Op eindwaarde (saldering van eindwaarde van de verschillende plannen op verschillende momenten) bedraagt de benodigde verliesvoorziening circa € 187,0 mln.

Nadere toelichting verschillen saldi
In onderstaande tabel zijn de verschillen nader verklaard en zijn de projecten met een verschil groter dan € 1 mln. in het verwacht resultaat weergegeven. Deze mutaties vallen conform de Verordening Beheersregels Grondexploitaties en Strategisch bezit onder de reguliere actualisatie van de grondexploitaties en vragen daarmee (voor zover er in 2021 geen herziening van de grex is vastgesteld) geen herziening van de desbetreffende grondexploitaties.

Het saldo van de GREX Spuikwartier is verslechterd met circa € 6,4 mln. (inclusief prijsontwikkeling). De afgelopen periode zijn alle ramingen van deze GREX geactualiseerd. Daaruit blijkt dat de verwachte kosten van een aantal onderdelen aanmerkelijk duurder uit zullen vallen. De voornaamste mutaties in de GREX hebben betrekking op de drie bouwkundige elementen in het project: Turfmarktgarage (€ -/- 4,3 miljoen), Spui Centre garage (€ -/- 0,9 miljoen) en het Stadsbalkon (€ -/- 1,3 miljoen). Deze mutaties waren in meer of mindere mate voorzien en waren risico’s voorgevormd. Doordat deze zaken nu in de GREX verwerkt zijn, neemt het risicoprofiel af met € 4,3 miljoen.
De GREX Den Haag Nieuw Centraal is in 2021 door de raad herzien, maar maakte al onderdeel uit van de Programmarekening 2020. Ten opzichte van de herziene grondexploitatie zijn de verwachte kosten in 2021 toch nog toegenomen. Voornaamste reden zijn hogere kosten voor aanpassingen aan de fietsenkelder voor het bouwrijp opleveren voor de bovenbouw en de herinrichtingskosten van het KJ-plein.
De GREX Trekvlietzone is in de programmrekening 2021 herzien. De besluitvorming door de raad vindt in 2022 plaats, maar is met terugwerkende kracht in de stand van 31-12 van toepassing.
Bij de GREX Jacob Catsstraat is sprake van een verwachte afkoopsom ter compensatie van de geleden schade door de kopers van de kavels. Dit leidt tot een negatief effect op het saldo van de GREX.

Bij de GREX-en NoordBoulevard, A12 zone deelplan 20 en Van Klingerenkavel geldt dat een deel van de investeringen uit de grondexploitaties zijn gehaald. Deze investeringen mogen o.b.v. de BBV geen onderdeel zijn van een grondexploitatie. Dit leidt tot een verbetering van het saldo van deze grondexploitaties. De vrijval van de verliesvoorziening als gevolg hiervan wordt via de RGB ingezet ter dekking van een investeringsproject, om daarmee de investeringen te bekostigen. Per saldo is het daarmee voor de gemeente neutraal.
Bij de GREX GBO Leyweg-Escamplaan (Haga) zijn (zoals al verantwoord bij de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG) 2021) kosten uit de grondexploitatie naar de risico’s geschoven en zijn een aantal kostenposten vrijgevallen. Ook bij Laakhaven-West en Laakhaven Petroleumhaven bleken een aantal kosten niet langer noodzakelijk.

Saldo afgesloten en toegevoegde GREX-en
Per saldo leidt het afsluiten van de vijf eerdergenoemde grondexploitaties en het openen van de twee grondexploitaties tot een positief effect op de verwachtingen van circa € 7,2 mln.
Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door het openen van de GREX Politie-eenheid Binckhorst met een verwacht resultaat van circa € 5 mln. positief.

Prijsontwikkeling
De afgelopen maanden is de inflatie fors gestegen, mede als gevolg van de hoge energieprijzen. Deze ontwikkeling was bij de MPG-2021 nog niet voorzien. Aangezien de waardering van grondexploitaties erg gevoelig is voor prijsontwikkeling, is bij de programmarekening 2021 daarom uitgegaan van geactualiseerde verwachtingen. Het prijspeil tussen januari 2021 en januari 2022 is voor het overgrote deel van de kosten in de grondexploitaties met 5% tot 6% gestegen. Tegelijk is het prijspeil van de grondopbrengsten ook gestegen. Ook ten aanzien de prijsontwikkeling in 2022 en 2023 wordt rekening gehouden met hogere inflatiecijfers. De prijsontwikkeling in 2021 en de verwachte prijsontwikkeling in 2022 en verder heeft een negatief effect tot gevolg van circa € 7,2 mln.  

In onderstaande tabel is weergeven wat de gehanteerde prijsontwikkeling is in de waardering van de grondexploitaties, voor zover er nog geen sprake is van gecontracteerde bedragen.

Per saldo heeft dit dus op dit moment een negatief effect. Dit komt met name doordat er in sommige projecten sprake is van ‘vaste prijsafspraken’ die niet of beperkt worden gecorrigeerd voor prijsstijgingen.

Grondexploitatie Grotiusplaats
In 2021 is geconstateerd dat de overkluizing van de A-12 niet gerealiseerd kan worden conform de uitgangspunten en financiële middelen zoals opgenomen in de huidige grondexploitatie Grotiusplaats. Op welke wijze een overkapping wel mogelijk is en tegen welke kosten is op dit moment nog niet inzichtelijk. De waardering van de grondexploitatie Grotiusplaats zal naar verwachting in de loop van 2022 aangepast worden en ter besluitvorming worden voorgelegd.

Grondexploitatie MVC Transvaal
In oktober 2021 is de raad geinformeerd (RIS310351) over het voornemen om deze grondexploitatie af te sluiten als gevolg van de ontbinding van de overeenkomst met de ontwikkelaar. Er heeft echter in 2021 geen raadsbesluit plaatsgevonden om tot afsluiting te komen. Dit maakt dat in de Programmarekening de grondexploitatie nog steeds deel uitmaakt van de actieve grondexploitaties, als ware dat de grondexploitatie zal worden uitgevoerd.

Mutaties in resterende looptijd van grondexploitaties
Bij een deel van de grondexploitatie is de resterende looptijd gewijzigd t.o.v. de Programmarekening 2020.  De BBV stelt dat de resterende looptijd van een GREX in eerste aanleg gemaximeerd is op 10 jaar. Deze looptijd kan langer zijn, mits er passende risicobeperkende maatregelen zijn getroffen t.a.v. de prognoses en de raad hier een actief besluit over neemt. Achterliggende overweging van de BBV is dat het lastiger is om te ramen wanneer investeringen of opbrengsten ver in de tijd liggen.

Gelet op het totaal aan grondexploitaties worden in onderstaande tabel alleen de mutaties t.o.v. de MPG-2021 weergegeven. Voor de overige looptijden wordt verwezen naar de MPG-2021.

Te zien valt dat vooral bij grondexploitaties in een afrondende fase (eindjaar ligt in nabije toekomst) de looptijd een jaar wordt verlengd door veelal afrondende werkzaamheden.
De portefeuille aan grondexploitaties van Den Haag kent geen grondexploitaties met een resterende looptijd die langer is dan 10 jaar. De grondexploitatie met de langst resterende tijd is Trekvlietzone met een verwacht eindjaar in 2030. Daarmee is er geen noodzaak tot aanvullende risicobeperkende maatregelen.

Realisatie in 2021
In programma 13 van de programmarekening 2021 zijn de financiële realisaties in 2021 toegelicht.
In onderstaande tabel is de gerealiseerde grondverkoop in aantallen woningen in 2021 afgezet tegen de verwachte grondverkoop zoals opgenomen in de MPG-2021. Daaruit blijkt dat er in 2021 voor 603 woningen grond is verkocht en dit circa 900 woningen minder is, dan verwacht bij het MPG 2021. Daarbij dient opgemerkt te worden dat in het verwachte aantal van 1.505 abusievelijk een fout zat en de reële verwachting bij het MPG 2021 circa 1.400 woningen was. Daarmee is er voor circa 800 woningen minder grond verkocht in 2021.

Dit komt hoofdzakelijk door een viertal projecten waar de verwachte grondverkoop niet in 2021 heeft plaatsgevonden: Den Haag Nieuw Centraal, Laakhaven Hollands Spoor, Trekvlietzone en De Stede. Oorzaak ligt voornamelijk in het feit dat prijsonderhandelingen langer duren dan verwacht.

Tussentijdse winstneming
Conform het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is de gemeente verplicht om bij projecten met een positief saldo tussentijds winst te nemen. Afhankelijk van de voortgang in het project (uitgedrukt in een percentage van realisatie) wordt deze winst berekend. Daarbij worden de projectrisico’s in minder gebracht op het verwachte projectresultaat om de winstneming te bepalen.
Van de per 1-1-2022 actieve grondexploitaties met een positief saldo was t/m 2020 circa € 3,1 mln. aan winst al genomen. In 2021 is conform de voorgeschreven winstnemingsmethode circa € 1,2 mln. aan winst gerealiseerd. Deze winst wordt conform de Verordening Beheersregels Grondexploitatie en Strategisch Bezit toegevoegd aan het saldo van de RGB. In onderstaande tabel is tevens de jaarlijkse verwachte winst voor de periode 2022 t/m 2026 weergegeven (totaal € 12,8 mln.). In totaal wordt er in 2022 t/m 2030 naar verwachting nog circa voor € 17,1 mln. aan winst gerealiseerd. Ten opzichte van vorig jaar is de winstverwachting toegenomen. Reden is de verbetering van het verwachte resultaat van de GREX Trekvlietzone en de GREX Politiebureau.

Ontwikkeling Reserve Grondbedrijf

Grondexploitaties kennen een lange doorlooptijd. In deze periode treden project- en marktrisico's en kansen (positieve effecten) binnen de financiële kaders van de grondexploitatie op. De Reserve Grondbedrijf (RGB) vormt de risicobuffer bij de uitvoering van plannen zodanig dat bij het optreden van risico’s op grondexploitaties, de financiële huishouding van de gemeente niet wordt verstoord.
De hoogte van de RGB wordt afgezet tegen de benodigde weerstandscapaciteit om te bepalen of de reserve de risico’s af kan dekken. Daartoe dienen de reserve en benodigde weerstandscapaciteit volgens de Verordening Beheersregels Grondexploitaties in een meerjarig perspectief worden bekeken.

Stand Reserve Grondbedrijf
In onderstaande tabellen zijn de mutaties in de stand van de RGB per 31-12-2021 weergegeven. De RGB bedroeg per 1-1-2021 € 58,6 mln. Als gevolg van onttrekkingen en verrekening met de VNP daalde de reserve per 31-12-2021 naar € 57,0 mln.

Mutaties verliesvoorzieningen: O.b.v. de MPG-2021 is circa € 1,1 mln. aan VNP vrijgevallen. Daarnaast leidt de jaarlijkse rentebijdrage aan de VNP voor de 31-12 stand tot een verbetering. Bij de begroting 2022 is tevens besloten over de vrijval verliesvoorziening van de deelneming Harnaschpolder van circa € 0,7 mln.

Afdracht 2021 budgettair kader: Jaarlijks vindt er een afdracht plaats vanuit de RGB aan het budgettair kader. Zolang er nog sprake is van een voorzien surplus in de RGB is dit mogelijk. In 2021 is er € 3,6 mln. afgedragen. Aanvullende afdracht o.b.v. begroting 2022: Bij de begroting 2022 is besloten om aanvullend op de afdracht budgettair kader 2021 € 1,1 mln. af te dragen aan de algemene middelen. Afdracht investeringsproject fundatie fietsenkelder DH Nieuw Centraal: Bij de herziening van de GREX Den Haag Nieuw centraal als onderdeel van de programmarekening 2020 is besloten om €1,0 mln. over te hevelen naar het investeringsproject. Deze bijdrage is destijds tijdelijk opgenomen in RGB en in 2021 daadwerkelijk overgedragen naar het investeringsproject.

In onderstaande tabel zijn de mutaties in de stand van de RGB per 1-1-2022 weergeven als gevolg van verschillende resultaatbestemmingen.

Mutaties VNP-RGB: Er is sprake van meerdere mutaties. Het saldo van de negatieve grexen die per 1-1- nog actief zijn, is met € 2,3 mln. verslechterd t.o.v. de MPG-2021 (€ 1,2 mln. t.o.v. programmarekening 2020). De afgesloten grexen in 2021 leiden tot een onttrekking van € 2,0 mln. Daarnaast zijn bij de herziening van de GREX Trekvlietzone besluiten genomen over de resultaatsbestemming van de vrijval VNP ter dekking van het investeringsproject Kasteeltuin en de resterende middelen te doteren aan de Reserve Omgevingsplan Binckhorst. Deze dotatie zal middels de resultaatbestemming worden geeffectueerd. Voor de GREX Noord-boulevard en Van Klingerenkavel geldt dat er sprake is van vrijval van de VNP als gevolg van het niet langer opnemen van een aantal investeringen (als gevolg van BBV-regels). Deze middelen dienen echter ingezet te worden voor het investeringsproject en vallen daarmee niet vrij ten gunste van de RGB.
Winstneming: Zoals eerder aangegeven is er in 2021 voor € 1,2 mln. aan winst genomen die bij de resultaatbestemming in de RGB vloeit.

Vrijval resultaat afgesloten plannen: Een deel van de afgesloten plannen kende een nog resterend positief resultaat, wat bij het afsluiten is vrijgevallen en bij de resultaatbestemming in de RGB vloeit.
Vrijval verliesvoorziening Harnaschpolder: Door verbetering van het verwachte grondexploitatieresultaat van deze verbonden partij, valt er naast de reeds in 2021 vastgestelde vrijval, in totaal nog circa € 1,2 mln. aan eerder getroffen verliesvoorziening voor het aandeel van Den Haag vrij.

Onttrekkingen / kosten RGB: Een aantal kleinere kostenposten die niet direct in de grondexploitaties worden geboekt, worden bekostigd uit de RGB. Daarnaast heeft de nacalculatie op de apparaatskosten (werkelijke lasten t.o.v. gehanteerde interne uurtarieven) tot een extra kostenpost van € 0,9 mln. geleid. Tevens is er circa € 0,6 mln. vennootschapsbelasting afgedragen over (eerder) gerealiseerde winsten bij de GEM Vroondaal.

Toevoeging t.b.v. MVA Noord-Boulevard / Van Klingerenkavel: De middelen t.b.v. het investeringsproject waar deze eerdergenoemde investeringen uit bekostigd moeten worden, worden tijdelijk gestald in de RGB en zullen in 2022 aan deze projecten worden overgeheveld.

Dotatie o.b.v. Begroting 2022: Bij de begroting 2022 zijn voor de GREX Dr. Lelykade circa € 1,5 mln. aan extra middelen toegekend o.b.v. een verwachte herziening. Tevens zijn voor circa € 3,6 mln. aan middelen toegekend ter dekking van het risicoprofiel van de nog vast te stellen GREX Dreven Gaarden Zichten. Wachtend op besluitvorming over deze plannen worden deze middelen tijdelijk opgenomen in de RGB. Daarnaast is al eerder € 0,6 mln. beschikbaar gesteld voor de nog vast te stellen GREX Steenwijklaan en zijn er middelen beschikbaar gesteld voor de GREX ROC Mondriaan. T.a.v de GREX ROC Mondriaan is overigens bij vaststelling van de GREX gebleken dat deze middelen niet langer nodig waren. Dit betekent dat conform de gemeentelijke processen de vrijval / inzet van deze middelen bij het REIS wordt betrokken ter brede afweging.

Dotatie vrijval WOM Zuidwest: De Voorziening kapitaalverstrekking aan deelnemingen dekt het risico van de WOM DHZW. De stand van de voorziening is gebaseerd op de initiële afspraken en onderhandelingen met Vestia over de (nieuwe) afrekenmethodiek. Op basis van de huidige afspraken en verdere uitwerking in de raamovereenkomst is voor 2021 de benodigde voorziening berekend op € 8,5 mln.  en valt € 3 mln. vrij in het programmaresultaat. Voorgesteld wordt om dit te betrekken bij de resultaatbestemming.

Benodigde weerstandscapaciteit
In onderstaande tabel is de benodigde weerstandscapaciteit conform de programmarekening 2021 en de MPG-2021 weergegeven om de risico’s van het actief grondbeleid op te vangen. In totaal is er op basis van de programmarekening 2021 in de periode 2022 t/m 2026 circa € 39,3 mln. benodigd om de risico’s en afdrachten te kunnen bekostigen. Dit is in totaal vergelijkbaar met de MPG-2021, maar verschilt op onderdelen.

De benodigde weerstandscapaciteit is als volgt opgebouwd.
Projectrisico’s: Het voeren van grondexploitaties brengt risico’s met zich mee. Per grondexploitatie worden projectspecifieke risico’s geïdentificeerd en gewaardeerd. Bij de programmarekening 2021 is er sprake van circa € 13,9 mln. aan projectspecifieke risico’s. Dit is lager dan bij de MPG-2021, aangezien een aantal risico’s in 2021 zijn opgetreden dan wel zijn verwerkt in de grondexploitaties zelf (zoals bij GREX Spuikwartier).

Marktrisico’s: De financiële effecten van negatieve marktomstandigheden worden op portefeuilleniveau inzichtelijk gemaakt. Het gaat dan met name om tegenvallende grondprijsontwikkeling of hogere kostenontwikkeling dan verwacht. Gelet op de hoge prijsontwikkeling (inflatie) in de afgelopen maanden is er voor de waardering van het marktrisico rekening gehouden met een groter risico op kostenoverschrijdingen of tegenvallende grondopbrengsten dan bij de MPG-2021.
Risico’s deelneming: Het risicoprofiel van het gemeentelijk deel in de deelnemingen is afgenomen door verbeterde verwachte projectresultaten.

Bestemmingsreserves: Het afgelopen jaar zijn meerdere bedragen toegekend aan projecten en zijn (tijdelijk) opgenomen in de RGB, in afwachting van besluitvorming over bijvoorbeeld een grondexploitatie. Het gaat dan bijvoorbeeld om: Risicobedrag Dreven Gaarden Zichten en de bijdrage herziening Dr. Lelykade. Daarnaast zijn administratief ook een aantal bedragen (tijdelijk) opgenomen in de RGB om in 2022 of daarna ingezet te kunnen worden, zoals Vrijval WOM Zuid-West en de dekking investeringsproject na ontvlechting uit grondexploitaties, etc.

Nog verwachte kosten: Een aantal relatief beperkte grex-gerelateerde kosten worden jaarlijks uit de RGB bekostigd.

Dotaties aan RGB: Als gevolg van de toegenomen winstverwachting in de grondexploitaties met een positief projectsaldo is de verwachting winstneming en daarmee dotatie aan de RGB toegenomen. Naast deze winstverwachting zal er ook nog een bijdrage ontvangen worden wanneer de KC-locatie in ontwikkeling wordt gebracht.

Saldo aanwezige en benodigde RGB
Op basis van de Verordening Beheersregels Grondexploitaties en Strategisch bezit wordt de ontwikkeling van de RGB beschouwd over een periode van 5 jaar. Wanneer het benodigde weerstandsvermogen om de risico’s / bestemmingsreserves te kunnen dekken en de vastgestelde jaarlijkse afdracht aan het huidige budgettair kader voor een periode van 5 jaar wordt afgezet tegen de huidige reserve, resteert er een vrije reserve van circa € 4,3 mln. Indien rekening gehouden wordt met de projectkansen in de portefeuille, bedraagt de vrije reserve € 6,7 mln.

In onderstaande grafiek is de ontwikkeling van de RGB en de benodigde weerstandscapaciteit weergegeven.

Bij de MPG 2022 zal de volledige actualisatie van de projectenportefeuille plaatsvinden. Wanneer de RGB boven het maximale benodigde weerstandscapaciteit uitkomt zal een eventueel surplus meegenomen worden in het traject van de financiële staat.